Quelques jours avant la nouvelle session de négociation qui débutait le 28 août, le gouvernement britannique a présenté une série de « position papers » dans lesquels il exposait ses idées sur les nouvelles relations à développer avec l’Union Européenne après le Brexit. L’un d’entre eux concerne les questions douanières (voir annexe).
Cette question n’a pas été débattue entre les parties, dans la mesure où pour le moment, aucun progrès substantiel n’a été accompli en ce qui concerne les trois dossiers prioritaires relatifs au processus de sortie (statut des citoyens, Irlande et questions budgétaires) et dont le règlement conditionne aux yeux de l’Union l’ouverture de discussions sur les relations futures. Néanmoins, il est intéressant de se pencher sur ce document qui nous donne quelques idées de la situation très délicate de nos amis britanniques, confrontés au problème du rétablissement des contrôles aux frontières avec l’UE.
Trois aspects doivent retenir notre attention :
- Ce qui devrait être considéré comme sécurisé pour l’avenir :
- Le gouvernement britannique confirme une fois de plus que son intention est bien de quitter l’Union douanière telle qu’elle existe aujourd’hui en tant que composante de l’UE. Il annonce son intention de mettre en place pour mars 2019 un nouveau régime douanier national et d’adapter les régimes TVA et d’accises (§52, 53,54). L’objectif est de faire en sorte que cette législation demeure aussi cohérente que possible avec le code des douanes de l’Union.
- Il confirme qu’il introduira à l’OMC une liste nationale d’engagements tarifaires qui reprendra (« replicate ») autant que possible les obligations actuelles du Royaume-Uni en tant qu’Etat membre de l’Union européenne (§13). En d’autres termes, on peut en conclure que rien ne devrait changer à l’importation sur le territoire du Royaume-Uni pour les produits industriels. La situation reste cependant à clarifier en ce qui concerne les produits agricoles et les produits agricoles transformés, du fait même que le Royaume-Uni sortira de la PAC, a priori le 29 mars 2019. Cela dit, il est probable que le degré de protection du marché dans ces secteurs ne pourra qu’être identique ou inférieur à la protection actuelle du marché de l’UE, sinon la nouvelle situation susciterait des difficultés par rapport aux règles du GATT/OMC, avec alors des problèmes importants de compensation. A ce stade, on ne sait rien des positions britanniques en matière de contingents.
- Pour les personnes physiques qui voyagent et pour les petits envois (lien avec commerce électronique), le régime actuel devrait être maintenu. Il est probable que l’UE acceptera de maintenir cette disposition qui est aussi dans son intérêt, mais évidemment dans le cadre d’un accord global.
- Le Royaume-Uni souhaite bénéficier d’une période intérimaire pour une période limitée après le Brexit (§46 et suivants), qui consisterait à établir une « association » avec l’UE en tant qu’union douanière.
Elle serait à durée limitée avec un tarif extérieur « partagé » (shared) – et non plus « commun », dont l’objectif serait d’éviter l’introduction dès mars 2019 de contrôles douaniers et la perception de droits entre les deux parties. Telle qu’elle est présentée, cette demande, qui est une reconnaissance de l’impossibilité de parvenir à la mise en place d’un nouveau régime bilatéral dès mars 2019, pose de gros problèmes techniques. Il ne s’agirait pas en effet pour le Royaume-Uni de rester dans l’Union douanière, mais de signer un accord d’Union douanière pour une période transitoire après sa sortie de l’UE.
A partir du moment où il faut un nouvel accord, ce qui est peut-être justifié pour des raisons politiques du côté britannique, ce sera compliqué. On peut cependant penser qu’au bout du compte, le Royaume-Uni demandera à rester provisoirement dans l’union douanière après le 29 mars, par le biais d’une simple disposition transitoire du traité de sortie.
Cette option pose des sérieux problèmes institutionnels mais aussi techniques. Par exemple en ce qui concerne le traitement des produits agricoles et des produits agricoles transformés, si le Royaume-Uni sort de la PAC au 29 mars 2019, aussi bien pour le commerce intracommunautaire que pour les pays tiers. Il est cependant proposé (§49) qu’aucun accord avec des pays tiers ne pourrait entrer en vigueur s’il n’est pas conforme à l’accord intérimaire tant qu’il demeurerait d’application.
Elle pose aussi de sérieux problèmes en ce qui concerne le statut des droits de douane perçus par le Royaume-Uni au titre du mécanisme des ressources propres qui alimente le budget européen, au moins pour les marchandises destinées au marché européen.
- Le Royaume-Uni présente aussi deux options pour l’avenir des relations entre le RU et l’UE.
- Un arrangement douanier facilitant le commerce de la manière la plus développée possible (§28 et suivants). On voit bien que nos amis britanniques cherchent par tous les moyens à éviter la mise en place de contrôles douaniers entre eux et l’UE. Ils reconnaissent cependant que quoi qu’il en soit, il y aura plus de procédures que dans la situation actuelle. La question des règles d’origine est à peine mentionnée. Leur proposition implique aussi plus de complexités à l’importation dans l’UE. Techniquement, la seule mise en place de ce que propose le RU demandera beaucoup de temps si cette proposition était acceptée par l’UE.
- Un arrangement par lequel le RU s’alignerait sur le régime à l’importation de l’UE pour les marchandises destinées au marché de l’UE après transformation au RU. On voit bien les avantages que le RU en tirerait pour les investissements sur son territoire et pour le trafic maritime du port de Douvres. Pas sûr que politiquement les européens soient enthousiasmés par l’idée, qui par ailleurs pose des problèmes majeurs de mise en œuvre. Par ailleurs, cette option revient à remettre l’essentiel de la politique commerciale britannique sous le contrôle de l’UE, puisque seuls les produits destinés au seul marché du RU ne seraient pas concernés : est-ce vendable sur le plan interne et comment s’assurer opérationnellement que tel est le cas ? Et bien évidemment, l’UE demandera que les droits de douane prélevés par le Royaume-Uni sur les produits destinés à son marché soient reversés au budget européen, car ce sont des ressources propres de l’UE. Enfin, cette option pose des problèmes de compatibilité avec l’OMC, car dans les faits, il apparaît que le Royaume-Uni introduirait un double tarif en fonction de la destination finale d’un produit après transformation, a priori en contradiction avec la clause de la nation la plus favorisée. Il existe déjà dans les procédures douanières des régimes économiques particuliers destinés à traiter ces situations. Sont-ils plus complexes à mettre en œuvre que ce qui est proposé ?
Beaucoup d’énergie et de créativité semble être mises du côté britannique pour « sauver » au maximum leur participation au marché intérieur, comme en témoigne aussi un récent « policy paper » concernant la mise sur le marché des produits après le Brexit sur lequel nous reviendrons dans un prochain blog.
Mais le fait est que le Royaume-Uni a décidé de sortir de l’Union Européenne. Les solutions techniques les plus sophistiquées n’y changeront rien.
Hervé Jouanjean
Of Counsel FIDAL, ancien Directeur général à la Commission Européenne
