Pourquoi le contrôle des demandeurs d’emploi n’est pas suffisant

Gaffe, provocation, propos délibéré ? Le 2 septembre, en intimant l’ordre à Pôle emploi de « renforcer les contrôles pour vérifier que les chômeurs cherchent bien un emploi » et de les « sanctionner » dans le cas contraire, le ministre du Travail, François Rebsamen, a provoqué un tollé dans les rangs syndicaux. Eric Aubin (CGT) s’est désolé que « la seule solution qu’il trouve pour faire baisser la courbe du chômage soit de sanctionner ». Même le réformiste Laurent Berger (CFDT) s’est déclaré « atterré » par des propos « scandaleux et stigmatisants ». Pourtant, un mois plus tard, Manuel Valls persistait : « La question des devoirs des chômeurs fait partie de l’assurance-chômage. »

350.000 offres non pourvues

Pourquoi donc le gouvernement s’engouffre-t-il dans cette voie ? Pour faire baisser le chômage ? François Rebsamen a en effet pointé du doigt les « 350.000 offres d’emploi qui ne trouvent pas preneur », alors que la France compte 5 millions de demandeurs d’emploi.Mais selon Gilles Saint-Paul, membre associé de l’Ecole d’économie de Paris, ce n’est pas aussi simple : « Les profils des offres et ceux des demandeurs d’emploi ne correspondent jamais parfaitement, il y a un stock incompressible d’emplois non pourvus, quels que soient le pays et la conjoncture. »

Le gouvernement veut surtout combattre la défiance croissante de l’opinion vis-à-vis de l’assurance-chômage. Une note du Crédoc sur l’Etat providence montre que 64% des Français pensent que « s’ils le voulaient vraiment, la plupart des chômeurs pourraient trouver un emploi ». Selon un sondage LH2-Le Nouvel Observateur du 5 septembre, 72% des Français sont d’accord pour « renforcer les contrôles ». Or l’enquête d’octobre de Pôle emploi montre que, sur 496.900 radiations annuelles, seules 7,6% sont dues à un arrêt temporaire de recherche d’emploi. Parce que les contrôles de demandeurs d’emploi sont insuffisants ?

Sanctions inadaptées

Le contrôle fait bien partie des missions de Pôle emploi, issu de la fusion en 2008 de l’ANPE et des Assédic. Mais si les anciens agents des Assédic ont conservé une culture de la sanction, ceux issus de l’ANPE conçoivent plutôt leur mission comme celle de travailleurs sociaux. Et l’arme de la radiation pour refus de deux offres raisonnables d’emploi est peu utilisée : seules 77 personnes ont été sanctionnées pour cette raison en 2013 en France. « Les droits et les devoirs des chômeurs ne sont pas clairs dans le Code du travail, souligne Bertrand Martinot, ex-conseiller social de Nicolas Sarkozy et auteur de Chômage : inverser la courbe. 

Les sanctions sont complexes à manier et inadaptées. Les agents ne peuvent pas réduire les allocations, comme aux Pays-Bas ou au Royaume-Uni, ce qui encourage pourtant à retrouver un emploi. » Michel-André Chasseing, délégué syndical CFE-CGC pour la région Centre, précise : « L’établissement public concentre ses moyens sur l’accompagnement renforcé des chômeurs les plus éloignés de l’emploi. » Quant aux demandeurs d’emploi dits « autonomes », ils n’ont que deux entretiens obligatoires, et ils peuvent actualiser leur situation via un formulaire en ligne.

Pôle emploi a donc lancé, mi-2013, une expérimentation sur le contrôle des chômeurs en créant des équipes dédiées dans trois régions tests. Cette étude, présentée au conseil d’administration le 15 octobre dernier, donne du grain à moudre au ministre du Travail. Selon Jean Bassères, le directeur de Pôle emploi, « l’expérimentation a fait apparaître des taux de radiation plus importants qu’en moyenne. Selon les régions, 8 à 35% des personnes contrôlées ont été sanctionnées ». Les agents se sont appuyés sur des méthodes variées : contrôles aléatoires ou ciblés sur des métiers dits « en tension », à partir de conversations téléphoniques, de questionnaires ou de justificatifs papier.

Contrôles redynamisants

En Provence-Alpes-Côte-d’Azur, où les contrôles aléatoires représentent 87% des cas, seules 8% des personnes ont été sanctionnées. Alors qu’en Franche-Comté, avec 78% de contrôles ciblés, la fréquence des radiations s’élève à 35%. Dans ces zones expérimentales, les radiations pour insuffisance de recherche d’emploi représentent juste 2,7% des sorties de la liste des demandeurs d’emploi, contre 0,1% dans d’autres régions. Pas négligeable pour faire baisser les statistiques, mais pas de quoi espérer des économies substantielles pour l’assurance-chômage : 55% des personnes radiées n’étaient pas indemnisées. Mais Jean Bassères pointe un autre avantage : « La création d’équipes dédiées permet aux conseillers de mieux se concentrer sur l’accompagnement. » Et selon lui, « le contrôle a un effet de redynamisation sur certains chômeurs ». La généralisation de l’expérimentation n’est pas encore au programme, elle doit passer par une convention tripartite avec l’Etat et l’Unédic.

Les syndicats sont partagés. « Un bon contrôle, c’est d’abord un bon suivi, rappelle Dominique Nugues, délégué de l’Unsa. Les agents sont vite capables de dire si une personne cherche ou pas, de déceler les stratégies d’évitement. » Le nœud du problème ? Pôle emploi fait face à des sous-effectifs criants. D’après une étude comparée de l’inspection générale des Finances (IGF) de 2011, sur les missions d’accueil, d’indemnisation et d’accompagnement, Pôle emploi ne dispose que de 71 agents pour 10.000 chômeurs, contre plus de deux fois plus en Allemagne. « Ce n’est pas le contrôle, mais le rapport étroit entre le demandeur d’emploi et son conseiller qui réduisent la durée du chômage », résume Stefano Scarpetta, chef de la division de l’analyse et des politiques de l’emploi à l’OCDE.

Alors, pourquoi le contrôle des chômeurs est-il devenu un passage obligé ? Pour éviter « la suspicion générale qui pèse sur les demandeurs d’emploi », affirme Jean Bassères. « Il faut contrôler pour des raisons de justice sociale comme d’équité », explique Bertrand Martinot, qui ajoute : « Cela ne permettra que marginalement de lutter contre ce phénomène lié à des causes profondes. » Quand il était dans l’opposition, François Hollande avait fustigé le renforcement des contrôles décidé par la droite : « Pour le gouvernement, la lutte contre le chômage est une lutte contre les chômeurs. »